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新政治经济学 提升“一带一路”资本配置效率的PPP模式
发布时间:2016-07-20 来源: 浏览:
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一带一路是亚欧新的区域合作框架,然而,一带一路战略覆盖区域广大、涉及跨境投资领域多元、项目结构复杂、参与主体繁多,各国基础设施建设不平衡,中低收入国家的基础设施严重滞后,各国基础设施建设过程中会面临巨大的资金缺口问题,融资渠道、融资方式、融资主体、融资机制单一,亟待构建多层次、多元化、多主体的一带一路投融资体系,而这其中,PPP模式不仅可以发挥更大的弥补融资缺口的作用,更可以大大提升全球资本配置的效率。

事实上,一带一路区域基础设施发展依然滞后于其经济增长,且无论在质还是量上均低于国际标准。仅就亚洲区域内,就存在巨大的资金缺口。根据亚洲开发银行预测,未来10年,亚洲基础设施投资需要8.22万亿美元,即每年需要新增投入8200亿美元基础设施资金。而2013年,亚洲除中、日、韩三大经济体的GDP总额约为8万亿美元,缺口远远不够。

根据世界银行统计,中低收入国家资本形成率占GDP比重仅为1/4左右,其中用于基础设施投资方面的资金仅为20%左右,约4000亿美元,融资存在巨大缺口。目前为亚洲基础设施建设提供融资的主要机构——亚洲开发银行2013年仅提供210亿美元贷款,而即使把世界银行集团、发达国家ODA等都考虑在内,资金缺口依然难以得到弥补。

为此,中国正在积极推动为一带一路解决融资缺口的新平台和新模式。目前的融资来源包括:亚洲基础设施银行,其资本规模为1000亿美元,其中中国出资400亿美元;丝路基金,首期规模为400亿美元,资金来源外汇储备、中国投资公司、中国进出口银行、国开金融,资本比例为65%15%15%5%;金砖国家银行,资本金规模为1000亿美元;上合组织开发银行。此外,中国将向南亚、上合组织、非洲分别提供200亿、50亿、300亿美元的信贷配套支持。此外,区域性和国际性组织也为一带一路的基础设施建设提供部分资金。上述各种融资渠道目前能向一带一路跨境基础设施提供的融资规模为3500亿美元左右,远远不能满足融资需求。

因此,未来解决一带一路基础设施建设投资资金不足的问题,不仅要靠公共资本的先导作用,也要充分调动私人资本的积极性。去年1224日的国务院常务会议已明确指出,一带一路战略将吸收社会资本参与,采取债权、基金等形式,为走出去企业提供长期外汇资金支持,需要通过同时平台采取金融创新的方式来带动民间资本(如PPP模式等),使资金链更能满足大型基建的需求。

本质而言,对于PPP的概念,国际上并没有统一的定义,业内比较常见的定义主要来自世界银行、亚洲开发银行、联合国发展计划署、联合国培训研究院、欧盟委员会和英国财政部。尽管这些机构、组织或政府部门对于PPP的定义在内容和表达重点上不尽相同。但从一般学术定位上,所谓的PPP模式(Public Private Partner-ship,又称公私合伙制)是以特许权协议为基础,为建设城市基础设施项目或者提供某种公共物品和服务,由公共部门和私营部门共同承担责任和融资风险的伙伴式合作模式。

从全球的经验看,PPP是一种较佳的项目安排形式,PPP模式最大的意义不仅在于弥补资金缺口,更在于提升公共产品管理的效率和资本配置的效率,特别是在基础建设领域投资,有助于提升公共产品管理和资本配置效率。一方面,从全球发展情况来看,依据世界银行的统计,PPP模式主要使用在能源、电力、交通以及水处理等行业,采用的形式以BOO/BOT/BROT等方式为主。从总量上看,依据全球PPP研究机构PWF的统计,1985~2011年以来,全球基础设施PPP名义价值达到了7751亿美元;从地域上看,英国、澳洲等国家的PPP模式较为成熟,其中使用量也较大,而发展中国家相对使用较少,不过近年来也在快速增长中。PPP模式对于缓解政府在公共建设支出中的压力有较大帮助。因此,通过吸引各类私人资本、商业资金和社会资金直接投资建设和经营,大大提高跨境基础设施资产和设施的运行效率和水平势在必行。

然而,不可否认的是,基础设施项目,特别是类似于一带一路这样的跨区域基础设施融资规模大、期限长、风险高,短期回报率通常达不到私人资本的盈利要求。跨境基础设施投资回报率较低。投资回报率是影响私人资本流向的重要因素。此外,一带一路沿线的商业和投资环境、资金安全以及政治风险因素的不确定较大,使得逐利特征明显的私人资本对投资基础设施望而却步。从全球来看,私人资本在投资基础设施的占比不足0.8%,与其充裕的资金规模现实极不匹配。特别是还面临着跨境基础设施的融资市场不完善等问题,例如一带一路跨境基础设施融资以政府和国际组织为主,还没有开发出适合私人资本参与的投资产品和项目。

由此可见,从构建多元化的投融资体系框架的发展趋势看,为了动员更多的私人部门的资金,积极推进PPP模式,增强基础设施项目对于私人部门投资者的吸引力,必须实现更大的模式创新和安全保障。

首先,一是充分发挥亚洲基础设施投资银行的先导作用,设计出盈利性的项目和产品,供私人资本参与跨境基础设施建设。根据国家刚刚出台的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,结合沿线国家的实际需要,确定优先发展的基础设施领域,建立包括项目可行性报告等在内的项目库。其次,实施跨境基础设施资产证券化。具体是以跨境基础设施的收益作为对象,发行债券来融资。对于建成的跨境基础设施而言,实施资产证券化,可以成为投资者退出的渠道;对于没有建成的跨境基础设施而言,其可成为私人小额资本参与基础设施建设的重要途径。再次,建立一带一路跨境基础设施证券交易所,为国内乃至沿线私人资本参与一带一路跨境基础设施投资提供平台。最后,跨区域层面,一带一路各国需要制定基础设施投资计划或重点项目清单,出台PPP项目库,为PPP项目的开展营造更好的环境。多边银行可以进一步推动本币债券的发行和/或地方债务融资的发展,帮助吸引长期投资者投资于基础设施PPP项目。

(中国经营报)

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