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如何理解融资平台的政府融资职能
发布时间:2015-02-20 来源: 浏览:
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据去年年底我国发布的审计报告,截至2013年6月份,我国存量政府性债务规模达到20.7万亿,其中地方政府性债务规模达到10.89万亿,地方政府性债务中融资平台负债超过4万亿。剥离融资平台的政府融资职能,存量债务该如何化解,地方政府又该如何有序举债来应对持续的新型城镇化带来资金压力,本文试做如下解读。

一、摸清存量债务,落实偿债主体,全力化解债务风险

规范政府举债融资制度,“开明渠、堵暗道”,对于地方政府来说,当务之急是全口径摸清债务规模,与地方财力比较,确定债务总体风险大小,确认偿债风险,划分层次、区别对待,有针对性地研究制订相应化解措施。

1、摸清债务总量,区分举债主体,落实偿还责任。2013年7、8月份,国家审计署组织实施了针对全国地方政府债务的摸底清查工作,在此基础上,地方政府应分清债务结构,掌握各种类型债务的特点及成因,区分举债主体,落实偿债责任。其中,对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务,以及由差额拨款事业单位、融资平台因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务,地方政府应承担直接偿债责任;对各类融资平台因基础设施、公益性项目建设而产生,且有偿债资金来源的债务,地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务,尽量避免其向政府直接债务转化;对与公共服务无关的市场行为所产生的债务,应本着“谁举债,谁偿还”的原则,由举债主体自行偿还,政府不承担兜底责任。

2、保障还款来源,全力化解风险。根据18号文要求,今年的重点改革任务之一是逐步剥离融资平台政府融资职能,地方政府应在分清举债主体、落实偿还责任的基础上,及时制定偿还计划,科学筹措偿债资金,按时履行偿债义务。第一,对承担直接偿还责任的债务,地方政府应根据自身财力状况、债务规模和期限,及时安排偿债资金;第二,对承担兜底责任的债务,如高校、医院、交通等单位因公益性项目举借的又具有收入的项目债务,主要通过项目收入逐步化解,不能满足偿债需求时地方财政要适度给予补助,将其风险控制在一定范围内;第三,对不承担兜底责任的债务,地方政府应督促融资平台完善法人治理结构,规范运营管理,提高自身持续经营能力,通过自身收益来逐步偿还,也可引进民间资本,优化股权结构,提高偿债能力。

3、明确地方财政在城市建设的支持作用。地方政府需进一步明确地方财政在城市建设的作用,加大财政对城建支持力度,以及财政与融资平台的互动力度。一是对于新增的城市建设项目,明确财政资金在项目建设、运营中的作用,并注重采用PPP模式与外部资本合作,鼓励引入社会性企业参与建设和运营;二是优化地方财政资源对融资平台注入机制,厘清财政与融资平台的关系,在保证平台自身可持续健康发展的同时,继续发挥融资平台对财政资金的放大作用;三是在财政支持方面,除应当享受的国家相关财政、税收政策的优惠外,对其承担的城市公益性基础设施项目投资、建设和运营所产生的营业税给予减免,企业所得税地方留成部分给予减免。

二、规范新增债务,实现有序管理

伴随着新型城镇化及宜居城市建设的步伐,地方政府新增债务不可避免,对此,应建立健全地方政府债务的管理体系,实现债务增长适度,管理规范。

1、合理控制债务规模,严格执行举债审批程序。从各国情况看,管理地方政府债务的有效手段是合理确定地方政府债务规模。确定地方政府债务规模要综合考虑相关因素,要综合考虑各地经济社会发展水平、规划中的发展功能定位、财政收入状况、偿债能力以及历史债务规模等因素,科学确定年度举债计划。

此外,地方政府举债需要完善审批制度,遵循审慎性原则和必要性原则,严格审批,不得随意举债,对举债的必要性要进行充分论证,实行严格的项目审批制度,举债筹措的资金用途、投向必须明确,符合政府履行公共服务职能的要求。

2、明确管理机构,归口统一管理。政府融资往往涉及到整个城市的建设和发展,应组建跨部门的组织负责政府债务的管理。鉴于各地财政部门是政府债务的直接担保者和最终偿还者,而且政府债务的规模和效益与各地财政状况等紧密相关,因此,应明确财政部门作为该组织的常设执行机构,强化集中、统一管理力度,全面负责地方政府性债务的统计分析、举债审查、登记备案、规模控制、偿债资金筹措、债务资金使用监控、风险预警等工作。

3、强化风险预警,健全监管体系。地方政府应尽快研究建立统一的地方政府性债务风险预警指标体系和控制体系,以保证地方债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。指标体系可考虑经济发展水平、财政水平、负债率、偿债率、债务依存度、预期借款需求占政府收入的比例等因素,根据实际情况设定风险控制线,越线时发出风险提示。此外,各级人大和社会公众应加强对地方政府举债情况及债务资金使用情况的监督,以有效制约地方政府举债权的滥用。

三、逐步完善体制,健全法律法规

从长远发展来看,中央将会通过出台和完善制度,督导地方政府从顶层设计着手,逐步完善投融资体制机制,化解地方政府债务危机。

1、加快政府职能转变和投资体制改革,规范地方政府投资行为。从根本上解决地方政府的举债投资冲动,需要政府职能的转变。首先,应合理界定和划分地方政府的职能范围,准确把握政府与市场的边界,将政府职能真正转到提供公共产品和公共服务上来;按照构建社会主义市场经济体制和公共财政制度的基本要求,改变目前我国政府活动范围的“越位”和“缺位”现象。其次,规范地方政府的投资行为和担保行为,实行严格的债务投资决策机制,制止地方政府违规担保承诺的行为,加强对违规决策投资和担保的责任追究。

2、修订完善相关法律法规,加强债务法治化管理。以法律确认地方政府举债权,是实现对地方政府债务制度约束的最有效举措。从政策趋势来看,我国已经在逐步放开地方自主发债的范围和权限,未来可能会修改预算法,规定允许地方政府发行债券,赋予地方政府法定的举债权。这也需要将地方政府债务要纳入预算编制,地方政府要严格编制债务预算、决算、向人大报告和向社会公众披露,以增强举债全过程的透明度。

3、建立地方政府偿债基金制度。在未来地方政府偿债机制上,财政部提出未来要建立地方政府偿债基金,偿债基金的资金来源主要应包括财政资金及各级政府专项及配套资金、土地出让收益、企业经营利润等几个方面。设立偿债基金将各项可用于偿还地方政府性债务的资金聚集起来,形成缓冲地方债务风险的“蓄水池”,增强政府债务的偿债能力,能够提高资金的使用效率。

4、完善预算会计制度,建立政府资产负债表。地方政府应根据需要完善现行预算会计制度,另行建立起以权责发生制为基础的政府会计制度,据实反映地方政府债务增长情况、或有负债情况、债务项目的建设及绩效情况,强化债务借、用、还全过程的管理与监督。构建城市资产负债表对债务进行确认、记录、报告,不仅反映债务数量金额的变动,而且反映债务对其资产负债状况及风险的影响,并据此统筹财力状况与举债规模、债务结构。对直接债务,应纳入债务专项预算管理,对或有负债中的显性负债,应在预算附表中显示,并应对各类担保的数额、结构和基本运行情况进行详细说明。

此外,还应配套做好地方政府现金流量表的编制,与地方政府资产负债表形成动静结合的评估体系,更全面地反映地方负债情况。未来,除了编制所谓“静态”的资产负债表外,地方政府还要提供滚动的长期财政预测,也就是除了资产负债表中资产负债的存量之外,还要提供未来几年的财政预算收入和支出部分,有效服务于政府性债务管理。

(中国现代集团)





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